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财经新逻辑|财经新逻辑|地方产业政策太多暗藏隐忧

2020-05-07 作者:农业政策   |   浏览(126)

财经新逻辑NO.11

最近,有关政府产业政策的争议再起。8月,市场派经济学家代表人物北京大学教授张维迎,在多个论坛上发表演讲,炮轰产业政策,并以光伏等行业为例称,“产业政策是穿着马甲的计划经济”。

作者:邓新华

9月13日,北京大学教授林毅夫发表文章,观点旗帜鲜明针锋相对,认为经济发展需要产业政策才能成功,在经济发展过程中,“有为的政府”也必不可缺。

本期硬逻辑:1、产业政策在经济学理论上,以及实践中,均没有被证明;2、地方产业政策过多,恐怕会留下很多后遗症;3、目前经济不稳,民营企业困难,更应少用产业政策,才能给民营企业更多空间。

林毅夫与张维迎之争,是一场关于市场与政府的争辩,双方都在为自己坚持的立场正名。思客以下将节选两位学者两篇文章中的重点内容予以呈现。

媒体报道,目前,地方省级经济工作会议密集召开,制定了2019年的诸多经济发展规划。

林毅夫:没有产业政策,国家必然不成功

地方发展经济的热情高,是好事。但是看各地经济规划的内容,过于倾向于亲自下场主导市场竞争。

许多国家的产业政策失败,但是尚未见不用产业政策而成功追赶发达国家的发展中国家,和保持持续发展的发达国家。对发达国家和发展中国家的经济发展,产业政策之所以需要,是因为推动经济发展的技术创新和产业升级既要有企业家的个人努力,也需要有政府帮助企业家解决企业家自身所难于克服的外部性和相应软硬基础设施完善的协调问题。

湖北提出,大力发展以集成电路为代表的高新技术产业、战略性新兴产业和高端成长型产业,将武汉、襄阳、宜昌等地打造成为综合性国家产业创新中心、芯产业智能创造中心、制造业高质量发展国家级示范区;福建提出,推进三大主导产业高质量发展,推动新能源汽车、稀土、石墨烯等产业和数字经济快成长、上规模;吉林提出,突出抓好数字经济与汽车、石化、食品、冶金、医药、装备制造6大传统产业的1+6融合发展

由于不管发达国家和发展中国家的政府所能使用的资源都是有限的,不能什么可能的技术创新和产业升级都提供帮助,因此只能策略性地使用其有限资源,优先帮助能对经济持续发展做出最大贡献的产业。这种有选择性地使用资源帮助某些产业的企业家克服外部性和协调问题的措施就是产业政策。

跟以往很不一样的是,各地这一轮的发展计划基本都包含了很多产业政策的内容。

由于没有产业政策的国家经济发展必然不成功,因此,作为经济学家的责任是要研究清楚产业政策成功和失败的道理,以帮助政府在使用产业政策时,减少失败,提高成功的概率。

2016年11月9日,著名经济学家张维迎、林毅夫在北京大学国家发展研究院就产业政策进行了激烈的辩论。林毅夫支持产业政策,认为政府有能力依据比较优势来发展经济。张维迎反对产业政策,因为官员不是企业家,不自负盈亏,对市场信息缺乏敏感;比较优势是市场中发现的,而不是官员提前预测到的。

“有效市场”和“有为政府”缺一不可

那次争论后,另一位著名经济学家吴敬琏发文表示,日本的产业政策已经被证明是错误的,日本人已经在反思,我们要吸取教训,要从以产业政策为中心转向以竞争政策为基础。除了吴敬琏,还有很多市场派学者支持张维迎,而林毅夫也拥有体制内学者的大量支持。

一个国家经济发展的本质是人均收入的不断增加,其前提则是越来越高的劳动生产率水平。这需要有“有效的市场”和“有为的政府”的共同作用。

从这一轮各地的发展计划来看,尽管产业政策的有效性在理论上、实践上都没有得到证明,但却已经成为各地经济工作的重要内容了。

“有效的市场”的重要性在于,引导企业家按照要素禀赋的比较优势来选择技术和产业,生产出来的产品在国内国际市场的同类产品中,成本才会最低,才会最有竞争力,企业才能获得最大的利润,整个经济才可以创造最大的剩余和资本积累,使得比较优势从劳动或自然资源密集逐渐向资本密集提升,为现有产业、技术升级到资本更为密集、附加价值更高的新产业、新技术提供物质基础。

改革开放40年,中国经济获得了巨大的成功,其核心经验就是政府努力为企业创造更好的发展环境,让市场来配置资源,让企业自发赛跑,让消费者来决定企业的胜负。现在各地把产业政策作为工作抓手必然会对改革开放的核心经验有所背离。

“有为的政府”也必不可缺。政府需要给第一个吃螃蟹的企业家一定的激励,企业家才会有积极性去冒风险。发达国家的专利制度发挥的就是这种功能。

如果经济形势好,小小地试验一下产业政策,影响不会太大,但是当前经济形势稳中有变、变中有忧,民营企业税负重、融资难,此时各地克制不住亲自下场调配资源的激情,会让民营企业的日子更加难过。

其次,新产业所需的资本规模和风险通常会比原有的产业大,需要有新的能够动员更多资本、有效分散风险的金融制度安排和其匹配。随着技术创新、产业升级,资本密集度和规模经济的提高,市场的范围和交易的价值会不断扩大,交通、电力、港口等硬的基础设施和法律、法规等软的制度环境,也必须随之不断完善,这些完善显然超出第一个吃螃蟹的企业家的能力之所及。

因为政府调动资源向某些产业倾斜,就会让另一些产业更少得到资源,同时也让它们的市场变小。以之前一些地方失败的光伏产业为例,光伏产业不仅仅是占用了数千亿的发展资源,而且,这些资源由于发展失败失败变成浪费,同时这些资源的潜在购买力就消散了。

产业政策失败原因:政府支持违反比较优势的产业

很多经济学者提出,要吸取日本失去的30年的教训。但是遗憾的是,中国在老龄化、资产泡沫等方面,已经和日本相似。产业政策也是日本的重大失败,难道中国就一定要走这条路吗?

许多发展中国家的政府采用产业政策时经常失败,除了执行能力的问题之外,究其原因是发展中国家的政府容易出于赶超的目的,而去支持违反比较优势的产业,结果这些产业中的企业在开放竞争的市场中缺乏自生能力,只能靠政府永无止境的保护补贴来生存。

当然,地方的发展计划也有很多不错的内容,比如为企业切实减轻负担、解除束缚的部分。希望各地在推行产业规划时,不要太激进,这样在发现问题时,才容易改回到创造良好市场环境的正确道路道路上来。

成功的产业政策必须是针对有潜在比较优势的产业,所谓有潜在的比较优势产业指的是该产业的要素生产成本在开放竞争的市场中有优势,但是由于软硬基础设施不完善,交易费用太高,使得总成本在开放竞争的市场中没有竞争力的产业。政府若能针对这些产业中的先行企业给予外部性补偿并帮助提供软硬基础设施的完善,则这样的产业政策能够使具有潜在比较优势的产业迅速变成具有竞争优势的产业。

不同产业,政府因势利导作用应各有差异

从新结构经济学的视角,根据现有产业和国际前沿的差距,可将我国的产业分成五种不同类型,政府因势利导的作用各有差异。

第一种是追赶型产业。我国的汽车、高端装备业、高端材料即属于这种类型。对于追赶型产业,我国各地政府和金融机构可以在资金融通和外汇获取上支持所在地的合适企业到海外并购同类产业中拥有先进技术的企业,作为技术创新、产业升级的来源。

第二种是领先型产业。例如白色家电、高铁、造船等,其产品和技术已经处于国际领先或已接近国际最高水平。领先型产业必须依靠自主研发新产品、新技术,才能继续保持国际领先地位。我国的中央和地方政府可以用财政拨款设立科研基金,也可以以资金支持相关行业的企业组成共用技术研发平台,攻关突破共用技术瓶颈,在此突破的基础上再各自开发新产品、新技术。

第三种是退出型产业。这类产业有两种类型,一类是丧失比较优势的产业,例如劳动密集型的出口加工业;另一类是在我国还有比较优势,但是产能有富余的产业,例如钢筋、水泥、平板玻璃、电解铝等建材行业。

对于第一类产业,政府可以提供设计、营销方面的人才培训、展销平台等,鼓励一部分有能力的企业转向“微笑曲线”的两端。同时,协助所在地加工企业抱团出海,帮助企业利用当地廉价劳动力资源优势来提高竞争力,创造企业的第二春。

对于第二类产业,我国政府可以支持这些富余产能产业中的企业以直接投资的方式将产能转移到“一带一路”沿线、基建投资需求大的发展中国家。

第四种是“弯道超车型”产业。此类产业的特征是人力资本需求高、研发周期短的新兴产业。在这类产业的发展上,各地政府可以针对这类型企业发展的需要,提供孵化基地、加强知识产权保护、鼓励风险投资、制定优惠的人才和税收政策,支持国内和国外的创新性人才创业,利用我国的优势,推动弯道超车型产业在当地的发展。

第五种是战略型产业。这类产业其发展关系到我国的国防安全,例如大飞机、航天、超级计算机产业。过去,政府对这一产业的保护补贴主要是通过对各种要素价格的扭曲和直接配置来实现。十八届三中全会提出全面深化改革,让市场在资源配置中发挥决定性作用,要素价格的人为扭曲将会被消除,今后应由财政直接拨款来补贴这类企业。

张维迎:为什么产业政策注定会失败?

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